強烈關注農村集體土地權益發展的前世今生

編者按:我國的法學界一般都認為政策也是法律淵源之一。作為中國法治進程的一個特色,關于國家基本制度中有關土地的調整,一般是政策先行。今天就當前一段時間關于農村集體土地有關政策規定的調整做個介紹,希望對大家在實踐中處理相關問題,特別是做政府法律服務過程中有所裨益。
 
  新中國建立至本世紀初,農村土地政策及法律演變經歷了三個階段。
 
  一是建國初期,延續1947年10月10日實施的《中國土地法大綱》精神,即“廢除封建性及半封建性剝削土地制度,實行耕者有其田的土地制度”。按照“有步驟地將封建半封建的土地所有制改變為農民的土地所有制”,廢除封建地主階級的土地所有制,改善廣大貧苦農民的經濟地位和生活狀況。1950年6月30日實施的土地改革法確立了農村土地國家國有與農民私人所有并存的土地所有權制度,并以此為序幕拉開了3年的農村土地改革運動。農民土地所有制度的最終確立以1954年的首部憲法為最終的制度性標志,“國家依法保護農民的土地所有權”。
 
  第二個階段是1954年至1956年,社會主義改造收回土地所有權,目的是要確立社會主義性質的土地制度,確立社會主義經濟關系。農民個人直接所有的土地,也從土地無償入股、統一經營,發展到農村土地集體所有。1962年9月27日由中國共產黨第八屆中央委員會第十次全體會議通過《農村人民公社工作條例(修正案)》的公布,標志著農村土地集體所有制度的完全確立。從這段時期的土地制度來看,過分重視了土地的公共資源屬性,忽視了生產力發展所處的階段和水平。當然客觀上也為新中國自力更生、建立一個較為完備的工業體系做出了重要的貢獻。
 
  第三個階段是1978年改革開放后,率先在農村的土地改革實現突破,實行家庭聯產承包責任制,實現了土地所有權與使用權的分離,并在土地承包法中允許農民以多種形式流轉土地承包經營權,發展適度規模經營。從法律層面上,1982年憲法中增加了城市土地屬于國家所有,采用立法的形式強制性的實現了城市土地的國有化改造。規定了“農村和城市郊區的土地,除由法律規定屬于國家所有的以外,屬于集體所有”。此后在93、99憲法修正案中對農村集體經濟組織形式作了相應表述上的變更。在農村實行家庭聯產承包責任制,將土地所有權和承包經營權分設,所有權歸集體,承包經營權歸農戶,極大地調動了億萬農民積極性,有效解決了溫飽問題,農村改革取得重大成果。
 
  近年來,隨著社會的發展,特別是城市化的發展,近郊土地征用、城中村拆遷等現象引發了人們對集體土地更多的關注與思考。
 
  由于土地“是一切生產和利潤的源泉”,是人類賴以生存和發展的最基本、最重要的物質載體,是一種不可替代、不可再生的自然資源和經濟資源,正是源于人們對集體土地兼有財產屬性和公共資源屬性的深入認識,所以2013年11月黨的十八屆三中全會提出建立城鄉統一的建設用地市場,明確了深化農村土地制度改革的方向、重點和要求,為全面建立土地有償使用制度、緩解城鄉建設用地供需矛盾、切實維護農民土地權益、促進城鄉統籌發展作了下一步演變路徑的基本闡述。
 
  《安徽省人民政府關于深化農村綜合改革示范試點工作的指導意見》是第一個作出響應的地方政府文件;2014年全國各地就農村集體土地政策調整紛紛出臺了試點意見,如我省婺源縣于2014年5約29日出臺了《婺源縣農村宅基地抵押、擔保、轉讓試點工作實施方案》。
 
  經過近一年的各地試點總結經驗,2014年中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發了中辦發〔2014〕71號文《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。
 
  2015年2月27日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議通過《關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣(市、區)行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》。決定中明確為了改革完善農村土地制度,為推進中國特色農業現代化和新型城鎮化提供實踐經驗,授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣(市、區)行政區域,暫時調整實施《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規定。上述調整在2017年12月31日前試行。暫時調整實施有關法律規定,必須堅守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的底線,堅持從實際出發,因地制宜。國務院及其國土資源主管部門要加強對試點工作的整體指導和統籌協調、監督管理,按程序、分步驟審慎穩妥推進,及時總結試點工作經驗,并就暫時調整實施有關法律規定的情況向全國人民代表大會常務委員會作出報告。對實踐證明可行的,修改完善有關法律;對實踐證明不宜調整的,恢復施行有關法律規定。
 
  授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣(市、區)行政區域暫時調整實施有關法律規定目錄
 
  1、法律規定:《中華人民共和國土地管理法》第四十三條第一款:“任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地;但是,興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的,或者鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。”
 
  《中華人民共和國土地管理法》第六十三條:“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設;但是,符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業,因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。”
 
  《中華人民共和國城市房地產管理法》第九條:“城市規劃區內的集體所有的土地,經依法征收轉為國有土地后,該幅國有土地的使用權方可有償出讓。” 內容:暫時調整實施集體建設用地使用權不得出讓等的規定。在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下,允許存量農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股,實行與國有建設用地使用權同等入市、同權同價。
 
  2、法律規定:《中華人民共和國土地管理法》第四十四條第三款、第四款:“在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內,為實施該規劃而將農用地轉為建設用地的,按土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規劃的機關批準。在已批準的農用地轉用范圍內,具體建設項目用地可以由市、縣人民政府批準。
 
  “本條第二款、第三款規定以外的建設項目占用土地,涉及農用地轉為建設用地的,由省、自治區、直轄市人民政府批準。”
 
  《中華人民共和國土地管理法》第六十二條第三款:“農村村民住宅用地,經鄉(鎮)人民政府審核,由縣級人民政府批準;其中,涉及占用農用地的,依照本法第四十四條的規定辦理審批手續。” 內容:暫時調整實施宅基地審批權限的規定。使用存量建設用地的,下放至鄉(鎮)人民政府審批;使用新增建設用地的,下放至縣級人民政府審批。
 
  3、 法律規定:《中華人民共和國土地管理法》第四十七條第一款至第四款、第六款:“征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補償。
 
  “征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費,為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費,按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數,按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準,為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是,每公頃被征收耕地的安置補助費,最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。
 
  “征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準,由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。
 
  “被征收土地上的附著物和青苗的補償標準,由省、自治區、直轄市規定。”
 
  “依照本條第二款的規定支付土地補償費和安置補助費,尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的,經省、自治區、直轄市人民政府批準,可以增加安置補助費。但是,土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。” 內容:暫時調整實施征收集體土地補償的規定。綜合考慮土地用途和區位、經濟發展水平、人均收入等情況,合理確定土地征收補償標準,安排被征地農民住房、社會保障;加大就業培訓力度,符合條件的被征地農民全部納入養老、醫療等城鎮社會保障體系。
 
  三十三個試點縣(市、區)名單
 
  北京市大興區、天津市薊縣、河北省定州市、山西省澤州縣、內蒙古自治區和林格爾縣、遼寧省海城市、吉林省長春市九臺區、黑龍江省安達市、上海市松江區、江蘇省常州市武進區、浙江省義烏市、浙江省德清縣、安徽省金寨縣、福建省晉江市、江西省余江縣、山東省禹城市、河南省長垣縣、湖北省宜城市、湖南省瀏陽市、廣東省佛山市南海區、廣西壯族自治區北流市、海南省文昌市、重慶市大足區、四川省郫縣、四川省瀘縣、貴州省湄潭縣、云南省大理市、西藏自治區曲水縣、陜西省西安市高陵區、甘肅省隴西縣、青海省湟源縣、寧夏回族自治區平羅縣、新疆維吾爾自治區伊寧市。
 
  2015年銀監會、國土資源部出臺《農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款管理暫行辦法》,其中第二條按照金融改革與農村土地制度改革緊密銜接的原則,在堅持土地公有制性質不變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的前提下,開展農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款工作,落實農村集體經營性建設用地與國有建設用地同等入市、同權同價。
 
  第三條允許開展抵押貸款的農村集體經營性建設用地僅限于國家確定的入市改革試點地區。
 
  第四條農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款,是指以農村集體經營性建設用地使用權作為抵押財產,由銀行業金融機構向符合條件的借款人發放的在約定期限內還本付息的貸款。
 
  農村集體經營性建設用地是指存量農村集體建設用地中,土地利用總體規劃和城鄉規劃確定為工礦倉儲、商服等經營性用途的土地。
 
  第五條在符合規劃、用途管制、依法取得的前提下,以出讓、租賃、作價出資(入股)方式入市的和具備入市條件的農村集體經營性建設用地使用權可以辦理抵押貸款。農村集體經營性建設用地使用權抵押的,地上的建筑物應一并抵押。
 
  前款所稱具備入市條件是指,尚未入市但已經依法進行不動產登記并持有權屬證書,符合規劃、環保等要求,具備開發利用的基本條件,所有權主體履行集體土地資產決策程序同意抵押,試點縣(市、區)政府同意抵押權實現時土地可以入市的情形;尚未入市但改革前依法使用的農村集體經營性建設用地,依法進行不動產登記并持有權屬證書,按相關規定辦理入市手續,簽訂土地使用合同,辦理變更登記手續的情形。
 
  第六條具有下列情形之一的集體經營性建設用地使用權不得抵押:
 
  (一)權屬不清或存在爭議的;
 
  (二)司法機關依法查封的;
 
  (三)被依法納入拆遷征地范圍的;
 
  (四)擅自改變用途的;
 
  (五)其他不得辦理抵押的情形。
 
  第七條農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款應當堅持依法合規、惠農利民、平等自愿、公平誠信、風險可控、商業可持續原則。
 
  第十條以農村集體經營性建設用地使用權作抵押申請貸款的,應當同時滿足以下條件:
 
  (一) 依法進行不動產登記并取得縣級以上人民政府或政府相關主管部門頒發的農村集體經營性建設用地權屬證書并可辦理抵押登記;
 
  (二)用于抵押的農村集體經營性建設用地符合土地利用總體規劃及城鄉規劃;
 
  (三)用于抵押的農村集體經營性建設用地使用權及其地上建筑物、其他附著物未設定影響處置變現和銀行業金融機構優先受償的其他權利;
 
  (四)具備入市條件的,應具備所有權主體履行集體土地資產決策程序同意抵押,試點縣(市、區)政府同意抵押的證明材料等;
 
  (五)法律、行政法規和中國銀監會規定的其他條件。
 
  2016年10月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》,該意見將土地承包經營權分為承包權和經營權,實行所有權、承包權、經營權分置并行,是繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新。
 
  主要內容如下
 
  一、重要意義
 
  “三權分置”是農村基本經營制度的自我完善,符合生產關系適應生產力發展的客觀規律,展現了農村基本經營制度的持久活力,有利于明晰土地產權關系,更好地維護農民集體、承包農戶、經營主體的權益;有利于促進土地資源合理利用,構建新型農業經營體系,發展多種形式適度規模經營,提高土地產出率、勞動生產率和資源利用率,推動現代農業發展。各地區各有關部門要充分認識“三權分置”的重要意義,妥善處理“三權”的相互關系,正確運用“三權分置”理論指導改革實踐,不斷探索和豐富“三權分置”的具體實現形式。
 
  二、總體要求
 
  (一)指導思想。
 
  全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神,深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神,緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局,牢固樹立新發展理念,認真落實黨中央、國務院決策部署,圍繞正確處理農民和土地關系這一改革主線,科學界定“三權”內涵、權利邊界及相互關系,逐步建立規范高效的“三權”運行機制,不斷健全歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村土地產權制度,優化土地資源配置,培育新型經營主體,促進適度規模經營發展,進一步鞏固和完善農村基本經營制度,為發展現代農業、增加農民收入、建設社會主義新農村提供堅實保障。
 
  (二)基本原則
 
  ——尊重農民意愿。堅持農民主體地位,維護農民合法權益,把選擇權交給農民,發揮其主動性和創造性,加強示范引導,不搞強迫命令、不搞一刀切。
 
  ——守住政策底線。堅持和完善農村基本經營制度,堅持農村土地集體所有,堅持家庭經營基礎性地位,堅持穩定土地承包關系,不能把農村土地集體所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把糧食生產能力改弱了,不能把農民利益損害了。
 
  ——堅持循序漸進。充分認識農村土地制度改革的長期性和復雜性,保持足夠歷史耐心,審慎穩妥推進改革,由點及面開展,不操之過急,逐步將實踐經驗上升為制度安排。
 
  ——堅持因地制宜。充分考慮各地資源稟賦和經濟社會發展差異,鼓勵進行符合實際的實踐探索和制度創新,總結形成適合不同地區的“三權分置”具體路徑和辦法。
 
  三、逐步形成“三權分置”格局
 
  完善“三權分置”辦法,不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式,落實集體所有權,穩定農戶承包權,放活土地經營權,充分發揮“三權”的各自功能和整體效用,形成層次分明、結構合理、平等保護的格局。
 
  (一)始終堅持農村土地集體所有權的根本地位。
 
  農村土地農民集體所有,是農村基本經營制度的根本,必須得到充分體現和保障,不能虛置。土地集體所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利。農民集體是土地集體所有權的權利主體,在完善“三權分置”辦法過程中,要充分維護農民集體對承包地發包、調整、監督、收回等各項權能,發揮土地集體所有的優勢和作用。農民集體有權依法發包集體土地,任何組織和個人不得非法干預;有權因自然災害嚴重毀損等特殊情形依法調整承包地;有權對承包農戶和經營主體使用承包地進行監督,并采取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為。承包農戶轉讓土地承包權的,應在本集體經濟組織內進行,并經農民集體同意;流轉土地經營權的,須向農民集體書面備案。集體土地被征收的,農民集體有權就征地補償安置方案等提出意見并依法獲得補償。通過建立健全集體經濟組織民主議事機制,切實保障集體成員的知情權、決策權、監督權,確保農民集體有效行使集體土地所有權,防止少數人私相授受、謀取私利。
 
  (二)嚴格保護農戶承包權。
 
  農戶享有土地承包權是農村基本經營制度的基礎,要穩定現有土地承包關系并保持長久不變。土地承包權人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權利。農村集體土地由作為本集體經濟組織成員的農民家庭承包,不論經營權如何流轉,集體土地承包權都屬于農民家庭。任何組織和個人都不能取代農民家庭的土地承包地位,都不能非法剝奪和限制農戶的土地承包權。在完善“三權分置”辦法過程中,要充分維護承包農戶使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能。承包農戶有權占有、使用承包地,依法依規建設必要的農業生產、附屬、配套設施,自主組織生產經營和處置產品并獲得收益;有權通過轉讓、互換、出租(轉包)、入股或其他方式流轉承包地并獲得收益,任何組織和個人不得強迫或限制其流轉土地;有權依法依規就承包土地經營權設定抵押、自愿有償退出承包地,具備條件的可以因保護承包地獲得相關補貼。承包土地被征收的,承包農戶有權依法獲得相應補償,符合條件的有權獲得社會保障費用等。不得違法調整農戶承包地,不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件。
 
  (三)加快放活土地經營權。
 
  賦予經營主體更有保障的土地經營權,是完善農村基本經營制度的關鍵。土地經營權人對流轉土地依法享有在一定期限內占有、耕作并取得相應收益的權利。在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下,平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權,保障其有穩定的經營預期。在完善“三權分置”辦法過程中,要依法維護經營主體從事農業生產所需的各項權利,使土地資源得到更有效合理的利用。經營主體有權使用流轉土地自主從事農業生產經營并獲得相應收益,經承包農戶同意,可依法依規改良土壤、提升地力,建設農業生產、附屬、配套設施,并依照流轉合同約定獲得合理補償;有權在流轉合同到期后按照同等條件優先續租承包土地。經營主體再流轉土地經營權或依法依規設定抵押,須經承包農戶或其委托代理人書面同意,并向農民集體書面備案。流轉土地被征收的,地上附著物及青苗補償費應按照流轉合同約定確定其歸屬。承包農戶流轉出土地經營權的,不應妨礙經營主體行使合法權利。加強對土地經營權的保護,引導土地經營權流向種田能手和新型經營主體。支持新型經營主體提升地力、改善農業生產條件、依法依規開展土地經營權抵押融資。鼓勵采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經營方式,探索更多放活土地經營權的有效途徑。
 
  (四)逐步完善“三權”關系。
 
  農村土地集體所有權是土地承包權的前提,農戶享有承包經營權是集體所有的具體實現形式,在土地流轉中,農戶承包經營權派生出土地經營權。支持在實踐中積極探索農民集體依法依規行使集體所有權、監督承包農戶和經營主體規范利用土地等的具體方式。鼓勵在理論上深入研究農民集體和承包農戶在承包土地上、承包農戶和經營主體在土地流轉中的權利邊界及相互權利關系等問題。通過實踐探索和理論創新,逐步完善“三權”關系,為實施“三權分置”提供有力支撐。
 
  四、確保“三權分置”有序實施
 
  完善“三權分置”辦法涉及多方權益,是一個漸進過程和系統性工程,要堅持統籌謀劃、穩步推進,確保“三權分置”有序實施。
 
  (一)扎實做好農村土地確權登記頒證工作。
 
  確認“三權”權利主體,明確權利歸屬,穩定土地承包關系,才能確保“三權分置”得以確立和穩步實施。要堅持和完善土地用途管制制度,在集體土地所有權確權登記頒證工作基本完成的基礎上,進一步完善相關政策,及時提供確權登記成果,切實保護好農民的集體土地權益。加快推進農村承包地確權登記頒證,形成承包合同網簽管理系統,健全承包合同取得權利、登記記載權利、證書證明權利的確權登記制度。提倡通過流轉合同鑒證、交易鑒證等多種方式對土地經營權予以確認,促進土地經營權功能更好實現。
 
  (二)建立健全土地流轉規范管理制度。
 
  規范土地經營權流轉交易,因地制宜加強農村產權交易市場建設,逐步實現涉農縣(市、區、旗)全覆蓋。健全市場運行規范,提高服務水平,為流轉雙方提供信息發布、產權交易、法律咨詢、權益評估、抵押融資等服務。加強流轉合同管理,引導流轉雙方使用合同示范文本。完善工商資本租賃農地監管和風險防范機制,嚴格準入門檻,確保土地經營權規范有序流轉,更好地與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應,與農業科技進步和生產手段改進程度相適應,與農業社會化服務水平相適應。加強農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系建設,完善基層農村土地承包調解機制,妥善化解土地承包經營糾紛,有效維護各權利主體的合法權益。
 
  (三)構建新型經營主體政策扶持體系。
 
  完善新型經營主體財政、信貸保險、用地、項目扶持等政策。積極創建示范家庭農場、農民專業合作社示范社、農業產業化示范基地、農業示范服務組織,加快培育新型經營主體。引導新型經營主體與承包農戶建立緊密利益聯結機制,帶動普通農戶分享農業規模經營收益。支持新型經營主體相互融合,鼓勵家庭農場、農民專業合作社、農業產業化龍頭企業等聯合與合作,依法組建行業組織或聯盟。依托現代農業人才支撐計劃,健全新型職業農民培育制度。
 
  (四)完善“三權分置”法律法規。
 
  積極開展土地承包權有償退出、土地經營權抵押貸款、土地經營權入股農業產業化經營等試點,總結形成可推廣、可復制的做法和經驗,在此基礎上完善法律制度。加快農村土地承包法等相關法律修訂完善工作。認真研究農村集體經濟組織、家庭農場發展等相關法律問題。研究健全農村土地經營權流轉、抵押貸款和農村土地承包權退出等方面的具體辦法。
 
  綜上,從政策演變的過程看,對于眾多人關注的,非農業戶口的城鎮居民希望受讓集體土地上的住房并獲得法律認可的可能性幾乎為零。
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